官僚制度之性別反思

蔣麗君，成功大學政治學系©版權所有

摘要

本研究將從「女性主義」觀點，來探討性別在官僚體制中的實際現象。女性參與公領域數目的提高，並無法完全足以代表女性的權益已受到重視。官僚體系中強調「客觀」與「中立」的概念，使得女性的特質（如溫柔、感性等）往往受到質疑，被視為是無法勝任主管職位的理由。本研究採用「女性主義」為理論基礎，分析女性主義如何質疑女性在韋伯（Max Weber）所建構的理想型官僚制度中的地位與現象。因此，本研究假設：「女性在官僚體制中地位的提昇，須先改變女性的意識，將女性企圖心合理化與合法化，重視個人在組織中的重要性，才能提昇在組織中之職位。」此研究範圍以「韋伯的官僚體制」為主要研究範圍。本研究採質性研究方式，透過文獻分析瞭解性別之意義，進而探析性別與組織之關係與互動、以及女性在官僚體制中之處境，促能更了解女性在官僚體制的真實性，並提出改善女性在官僚制度中地位之相關建議。

關鍵字：女性主義、性別意識、官僚體制

前言

在傳統社會中，婦女不被鼓勵受教育，同時亦難以在家庭範圍之外工作，生活範圍被限制在私領域中，即以丈夫與子女為主的家務中。在東西方傳統社會裡，知識與教育對婦女而言，是不重要的亦常被忽視的，尤其在中國社會中更強調女性「無才便是德」。至於參與公共領域事務，如商業經濟與政府工作，對婦女而言是遙不可及的理想，直到二十世紀初期女性主義的崛起與發展，女性才開始有機會步入公領域。在七O年代之後，女性在公領域參與機會與權利才受到更多的重視與關注，尤其在西方國家，如英國出現女性首相柴契爾夫人開始，美國前總統夫人暨現任紐約州參議員希拉蕊·柯林頓在政治界中傑出表現，尤其她在社會福利政策方面的貢獻，更讓人印象深刻。反觀在台灣，陳菊、呂秀蓮與蔡英文等女性在政治上傑出表現，讓女性在公領域逐漸受到重視與肯定。

隨著時代的變遷與社會的進步，女性在公領域的參與雖受到注目，但與男性數目相比較，女性參與數目仍顯得薄弱。依聯合國開發計畫署在《二ΟΟ二年人類發展報告書》（Human Development Report 2002）中所調查，在國會議員女性與男性相較比率並未超過半數，即使如先進北歐各國也未達到百分之五十，台灣排名27名，佔22.2%；在管理及經理人數方面，女性比率相較於男性明顯更低，不論北歐、美、英與東南亞國家，如新加坡，都未達百分之五十，甚至在日本只佔百分之九，排名65名；台灣女性管理及經理人數佔百分之十五，排名61名(見表一)，這些數據顯示婦女在公領域之高職位決策地位仍處於弱勢情形。李慧英在《決策中的性別缺失》一文中提出，由於決策層缺少女性，易導致兩種結果：第一，女性群體利益容易被邊緣化，同時婦女的需求和利益難以在決策層次中被表達出來，使得女性群體的合法利益整體上被忽略。第二，如果不同群體的聲音能夠通過一定的方式反映到決策層次，仍有各種需求和利益的權衡問題。1因此若想改善對婦女權利的忽視與調整婦女利益的分配方式，都需要有對婦女議題關心之人士之協助，以及公平正義的行政人員之制訂與執行政策。若婦女本身可以成為自身的代言人，將有助於婦女權益之提昇。因此，婦女研究學者如Susan Carroll等認為，婦女進入公領域須給予更多的鼓勵與保護。

女性代表在國會人數相較於男性代表顯得弱勢，在行政官僚體系中女性似乎亦擺脫不了相似弱勢情境。女性公務員人數相較於男性公務員顯得較少。在台灣依「銓敘部統計年報」之歷年統計數據，女性公務人員數目相較於男性少，在民國九十年全國女性公務人員數目為134,202人佔33.93%，而在民國九十一年女性公務人員數目為134,455人佔34.48%，增加約一成2。雖然女性在官僚制度中佔有相當的比例，但是卻鮮少見女性在重要主管地位佔有一席之地。如高雄市十二個戶政事務機關，女性主管只有三人。女性主管人數比率事實上卻比男性主管少許多。以台北市為例，台北市市政府在提拔女性擔任主管方面相當努力，但女性主管也只佔百分之二十而已。因此，女性在官僚體系中所面對的問題，不只是數目處於劣勢，在主管階層更顯得弱勢許多。所以，性別在官僚體系中應值得重視，其問題包括性騷擾、升遷等議題。

基於以上所述，本研究主要目的在探討女性主義者從「性別」角度對官僚體制的實際現象所提出之質疑。事實上，女性參與公領域數目的提高，並無法完全足以代表女性的權益已受到重視。官僚體系中強調「客觀」與「中立」的概念，使得女性的特質（如溫柔、感性等）往往受到質疑，被視為是無法勝任主管職位的理由。本研究採用「女性主義」為理論基礎，分析女性主義者如何質疑女性在韋伯所建構的理想型官僚制度中的地位與處境。因此，本研究假設：「女性在官僚體制中地位的提昇須先改變女性的意識，將女性企圖心合理化與合法化，重視女性個人在組織中的重要性，才能提昇在組織中之職位。」本研究範圍以「韋伯的理想型官僚體制」為主，採質性研究方式，透過文獻分析瞭解性別之意義，進而探析性別與組織之關係與互動、以及女性在韋伯的官僚體制中之處境，促能更了解女性在中央官僚體制的真實性，並提出提昇改善女性在中央官僚制度中地位之相關建議。

韋伯的理想型「官僚體系」

官僚體系(bureaucracy)常被使用當作「政治性咒罵語」（Political Cussword），亦被視為代表政府一切缺失的代罪羔羊。馬克思。韋伯(Max Weber)被公認為是第一位對官僚體系作學術性探討和有系統地研究之社會學者，其學說影響現代理論甚鉅。故在探討女性在官僚體系之處境前，需先了解韋伯所建構的「官僚體系」之定義。

韋伯認為一旦官僚制度建立之後，亦是社會結構中最難摧毀的制度。韋伯曾指出「一旦官僚體制（科層機構）建立之後，統治者既不能拋棄它，也不能用別的東西來代替之。」3王振寰指出，只要人類對物質需求的慾望不變，就會增加我們對科層組織（官僚體制）的依賴，而想要摧毀此一組織也愈來愈變成一個鳥托邦式的幻想了。4在韋伯觀念裡，官僚體系是一個永久性的組織，難以被其他組織所取代。

根據韋伯的說法，人類賴以生存於世界的主要特質就是「合理化」（Rationalization），經濟性企業是理性的，官僚體制對國家的控制也是理性的。社會若從整體來看，是趨向理性的組合。官僚體制概念是依照「工具理性原則」組織而成的。韋伯定義「工具理性」為「指涉可被量化的計算及會計而言，它不只在技術上是可能的，而且也被實際的應用」，簡略的說「工具性理性」就是一種科技的理性，求最有效、簡捷、精確的手段來達成目的。5官僚體制是以理性原則組織而成，從理性且合法統治的主張來分析它的特性。韋伯視現代官僚體制為一種藉由科層式之幹部來管理的合法性支配體制。其最理性的表現形式為一種「持續性」的，且受到法規拘束的公務機關。在官職安排上，是遵循規定的職權範圍，以及官位階層劃分的原則來組織。此一組織由官員操作，這些人無權佔用行政技術資源或官職本身，只能憑據一種客觀化的專業資格而受到雇用。其處理公務必須符合法律條文規定，依法行事，並在面對當事人須一視同仁，亦即完全忠於職責義務，毫不循私地徹底執行。官員的終身制、薪俸制、退休保險以及循年資升遷等等制度，在強調忠於職守義務的重要性。6

韋伯完全以「中立」與「理性」的態度來描述官僚體制。這讓女性主義者無法認同，如Moss Kanter (1977)、Kathy Ferguson (1984) 與 Rosemary Pringle (1989)，提出嚴厲的批判。這些作者共同評論的意見是，韋伯的官僚體制理念缺乏對女性的考量，完全以男性觀點為主，亦即忽視女性在官僚體制的地位。

何謂「女性主義」？

「女性主義」（Feminism）一詞源於十九世紀的法國，意指「婦女運動」；在近兩個世紀內，因使用廣泛，而被賦予不同的意義。演化至今，女性主義被視為是為了終止女性在公領域與私領域中的附屬地位與不平等等現象所做的種種努力。換言之，女性主義的產生是基於對男女不平等的待遇或女性受壓迫等情形，提出不平之鳴而企圖以行動來謀求改善之思想或理念。

在現實情境中，女性主義者探析女性受到壓制的起因是人為的、制度的與社會的文化等因素，而導因可能是生理性的男女差異。王雅各（2000）指出，由美國婦女解放運動的發展歷史來看，女性主義本身的要求是一個針對父權社會所做全面、深刻的批判和挑戰。所謂「女性主義」理論，指的就是試圖指出父權體制的根源並加以打破的思想和行動方針。女性主義如同婦女運動，具有四項重要理念7：

（1） 個人即政治（the personal is political）－性別歧視是一個社會和政治現象，並非受害者－女人－的個人問題，性別不平等是可以用政治的方式打破。
（2） 意識揚昂（consciousness raising）－女人在團體的過程中，經由互動而深刻的瞭解自我和所有女人的共同處境，以便發展出一種集體認同，形成「姊妹情誼」。
（3） 姊妹情誼（sisterhood）－結合不同的女性，包括不同種族、階層等，能形成一股堅強力量，共同對抗父權社會。
（4） 賦予權力（empowerment）－在觀念和行動上增強當事人能力的一個過程。賦權藉著「個人即政治」與「意識揚昂」的理解幫助身處於弱勢的女人明白自己的處境和壓迫者的特性。

簡言之，女性主義的意涵，即是在描述：（1）描述男女不平等的現象；（2）從女性觀點解釋其原因；（3）透過支持女性權益者之努力，尋求制度內或制度外改善之道：（4）探討刪除男性支配與女性從屬的權力關係之方式，進而建立兩性平等共存的新紀元。8因此，唯有透過人為的力量，如教育與立法，才有可能加以改善。

和其他政治學說與思想一樣，女性主義包含許多不同流派，如自由女性主義（liberal feminism），強調性別上形式與法律的平等；激進女性主義（radical feminism）認為，性別不平等是所有不平等的原型（prototype）。9總之，女性主義是針對傳統社會（父權社會）中男尊女卑的思想和制度提出批判。此想法亦被應用於官僚體制中。 

女性主義對「官僚體系」之質疑

在韋伯所敘述的官僚體制中是缺乏對性別的敏感度，強調的是「理性」 （rationality）與「非人際」（impersonal）層面，而其強調的「中立」原則，並非是「性別中立」（gender-neutrality）原則，而是以「男性」為中心，忽視「性別」的中立原則。（見表四）以下將依從屬關係、層級節制、平等原則三方面，來分析女性主義者對官僚體制之批評。

（1）從屬關係

現代官僚體系是一種「結構」（structure），亦是一種「過程」（process）。當它是一種「結構」時，因它具有穩定的角色安排與工作分配，因個人每天與它互動時可以感受到其靜態與固定的權威結構。當其是一種「過程」時，亦是一種人類行為的秩序安排，經由某種政治目的的歷史條件所形成。官僚體制的維持是種持續的過程，必須永恆的參與，支配的模式需不斷地被再造，產生的反對勢力需被壓抑。10因此依韋伯所描述官僚體制的特質：複雜理性分工、固定職責、穩定與制度化的支配性權威、普遍的評估績效指標、層級節制與非人情關係的徵聘制度等，構成此制度難以摧毀的特性。因此，依此兩種層面，官僚體制必須存於社會的脈絡中與社會體制中，亦即是在階級、種族與性別為基礎的不平等社會關係中。因此，Kathy E. Ferguson (1984)批評，官僚體制是一種不平等的科學組織（scientific organization of inequality），像一個過濾器（filter）為其他支配模式服務，並設計入制度中，將官僚體制合理化以利維繫它。支配性官僚體制的規則與規範亦存於社會系統中。

所以，女性在社會傳統經驗顯示在此官僚體制中：一是將長久以來的支配模式（dominance）與從屬關係（subordinance）顯示在官僚體制中，即男女間的權力關係；二是以另一種方式瞭解個人與集體的關係，即反應女性角色中的照顧與撫育的經驗。11女性在官僚體制中大多從事基層工作，或符合其傳統的照顧者角色，如秘書。因此官僚體制中所強調從屬關係，強調下對上的服從命令層級，正符合男女間在社會結構中的從屬關係，即女性對男性從屬關係，如俗說「夫唱婦隨」。因此在官僚組織中顯現出從屬關係，即女性往往位在基層數目多於位在高層決策單位的女性數目。

女性在進入以男性支配的官僚體系時，需比男性付出更多努力時，通常卻仍得不到應有的成就。甚至女性需學會將在官僚體制中往上升遷的機會作為自己事業的目標，而不是升遷活動中的本身價值，亦即必須了解在官僚體制中什麼是對自己有利的，並且透過此機制所提供的學習機會，讓自己具備應有的知識與技能，使自己能克服社會化過程中女性的科版印象。因此他們可以展現適當的形象於男性與自己的主管面前，即讓自己符合官僚體制中應有的「理性」特質。

（2）層級節制(Hierarchy)

官僚體制中強調層級節制，強調權力的分配與服從。對韋伯而言，權力來自合理制定的規則，即合法性，源自規定政治權力的取得、執行、自主性及其限制等的規範與律則－明文的憲法和法律。權力出於科層制與理性的運作，其特徵：（i）權力掌握有一定的期限；（ii）權力功能的自主性非常高；（iii）權力的分配採分層負責的科層制。12如前所述男女從屬關係，女性在官僚體制中是被邊陲化的一群，在層級制中女性難以進入到擁有權力的高階決策位置。Debra W. Stweart （1990）亦指出，權力結構是雇員能在寬廣組織的限制內有效能活動的能力。由高階層者決策，而基層者依命令行事。因此，在基層組織的權力需依直接且權威的方式來行動。如果女性在組織基層代表比率不均，她們的行為就無法發揮功能，不是因身為女性，而是因為位於基層。13

表五 行政院所屬各機關「人事機構」編制員額職等統計(依官等及性別區分) 單位：人

資料來源：行政院人事行政局，公務人員資料統計，人數統計自民國八十九年一月一日至十二月三十一日止。

女性在組織中是邊緣化、受支配且缺乏權力（power）的一群。性別在官僚體系中，就如同在家庭組織中一樣，是被壓抑的與支配的。Lynda J. Ames批評女性處於官僚組織低層級與工作區隔 (job separation) ，主因是「支配」（dominance）與「壓抑」（oppression）的結果，是女性無法在官僚制度中，處於優勢的因果關係。14 Joanne Martin提出在官僚體制中性別被邊緣化是因「玻璃天花板效應」（glass ceiling）15，造成女性在組織中獲得權力與升遷的困難度比男性高。Bud Baker, Ann Wendt ＆ William Slonaker（2002）指出，美國在1990年通過「聯邦玻璃天花板效應委員會」（Federal Glass Ceiling Commission）之前一年，只有6.2％女性位於聯邦政府中／高階層管理人員（GS-13以上）；男性在同一階層的數目是女性的四倍之多，亦即28％男性聯邦雇員位居GS-13以上職位。在台灣也有類似情形，行政院所屬人事機關依「性別」來分析，大多數女性集中於委任層級共1,058人，而男性只佔439人；薦任以上以男性居多共計1,935人，女性只有1,140人；而比照十四職等層級女性只有18位，而男性卻有140人；特任只有男性卻無女性。（見表三）可見女性在官僚階層中是非常弱勢的。

（3）平等原則（Equality）

與男性相比，女性投入公領域的時間甚晚，因此男女在公領域的數目與地位差距甚大，但女性數目逐漸在成長增加中。在台灣全國女性公務人員數目，從民國八十二年222,980人佔36.71%至民國八十九年增加為250,126佔 41.52%，約增加三萬人。（見附件）雖然女性公務員數目增加，但女性在組織地位並未明顯提升。女性與男性在官僚體系中所經歷的經驗是不相同的。女性處於男性掌握主控權的組織中，女性需比男性更加努力展現自我能力，證明自己足以勝任與男性所作相似的工作。在成就的表面下，女性的歷練方式與男性不相同。

韋伯強調在官僚制度平等原則，組織中依法行政、僱用與升遷等，並且不情緒化、無性別差異、維持理性與堅守「中立原則」執行行政業務。Joanne Martin (2000)批評性別中立不等於性別的平等。事實上官僚體制中所強調的「性別中立」只是對工作的描述或工作廣告而已，實際上性別是隱藏在工作中，如工作通常要求果斷、競爭、人際互動的敏銳度與合作度，而這些工作屬性反應在性別科版印象上，影響到誰被僱用與升遷。16更重要，這些特質往往被認為是男性化的特徵，而在官僚體制中更加強調這些特質，因此女性往往在組織中被忽略或分置在不需展現男性化特質的工作類別，亦即符合其女性化特質的位置，如秘書或基層工作。

自由女性主義提出「性別正義」（gender justice），認為首先對男女兩性遊戲規則需公平，再則需確定為了社會福祉與服務在此遊戲規則中不可以對參與者有制度上的不利，「性別正義」即是要求勝利者與失敗者不能享有相同的報酬。17因此，自由女性主義者，如John Stuart Mill 與Harriet Taylor Mill，都強調地方與國家都需透過立法機關、法院與行政單位同等分享（coequal share）法律的形式與行政執行。18其意思是透過法律的保障讓女性與男性享有相同的遊戲規則，而政府應確實遵守之。

想達到性別平等，女性主義者強調需使用平等原則中所強調的合法性，以便改變女性意識型態與女性個人在職場的企圖心。若女性未察覺此不平等現象是不合法，或自我成就是合法的，則難以改變不平等現況。Carol Mueller強調將女性個人企圖心的合理化，是提升女性地位相當重要的概念。企圖心可以動員女性進入較高階層職位，並可以視為女性面對已存在歧視女性擔任高職位現象的先前必備條件19。在平等原則之下，女性主義者追求是在組織中權力、升遷等工作機會與追求自我成就的平等，在相同條件下，男女應享有相同機會，破除性別歧視（gender discrimination）。

建議與結論

韋伯所建構的官僚體制對女性官僚人員而言是一種難以攻破的鐵牢。依女性主義者的觀點，性別在官僚體制中真實情形如下：

  1. 性別不平等真實地存在於職場中，從工作區隔，天花板效應與花瓶等性別不平等現象可知。

  2. 女性的女性化特質使其無法符合官僚體系中的「非人際性」與「中立原則」特色，因女性科版印象中女性是主觀的、感性的、情緒化的、關懷他人與溫柔的等特質。違反為所建構的官僚體系的特質－理性的、客觀的、非人際性與中立的等原則。

  3. 女性追職場上的成就，將被視為是對男性權力結構的威脅。

  4. 層級化的「支配」與「壓抑」，使女性限制於組織中基層工作。

女性面對組織中這些困境時，本身應有幾項改變，以利提升自我在組織中之地位：

  1. 強調企圖心之合法性－應將其引用於平等機會，如升遷、受訓等機會。將女性的「企圖心」合理化與合法化之後，鼓勵女性追求職業的高峰時，女性面對家庭責任時，能降低其面對家庭的負擔與苛責。

  2. 法律的協助將是協助女性享有平等權力的重要屏障，因此政府相關單位應該確實地落實兩性平權工作機會與相關法規。

  3. 女性意識抬頭，鼓勵女性本身需團結，而避免「女性欺負女性」現象，減少團體內女性本身力量的內耗。

  4. 尋找屬於女性自己的正確形象，而非他人加諸於女性個人的刻版印象，如小女人、巴比娃娃等。

長期以來性別在官僚體制中是被忽視的，若想改變此現象，除女性自我成長與一性別意識提升之外，男性本身態度的改變亦相當重要，男性需改變「同質社交性」的現象，接受女性領導與能力勝任管理職務之事實。

參考資料

一、中文部份

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二、英文部份

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註釋：

  1. 李慧英，「決策中的性別缺失」，http://www.china-woman.com/gb/2002/12/24/zgfnb/lxlt/3.htm，2003/4/6.【回本文】

  2. 銓敘部統計年報，http://www.mocs.gov.tw/S00/books.html，2003/7/14。民國九十年起公務人員人數未包含各級公立學校教師。【回本文】

  3. 馬康莊、張家銘，＜學術與政治之間－韋伯論科學與民主＞，《中國論壇》，第二六七期，頁55。【回本文】

  4. 王振寰，＜韋伯「理性化的意義及其對工具性理性的批判」＞，《思與言》第十八卷第四期，民69年11月，頁14。【回本文】

  5. 同上。【回本文】

  6. 顧忠華譯(1986)，《理性化與官僚化－對韋伯之研究與詮釋》，台北，聯經，頁79。【回本文】

  7. 王雅各，＜婦女解放運動和二十世紀的性別現象＞，頁11-15。王雅各主編，《性屬關係：性別與社會、建構（上）》，台北，心理出版社，二版，2000年。【回本文】

  8. 參考楊麗雪，＜女性主義＞，http://ceiba3.cc.ntu.edu.tw/course/4783fc/students_file/ 90_2_07.htm, 2003/9/30。【回本文】

  9. 王雅各，頁16。【回本文】

  10. Kathy E. Ferguson (1984), The Feminist Case Against Bureaucracy (Philadelphia: Temple University Press), pp7-8.【回本文】

  11. Kathy E. Ferguson (1984), p.x.【回本文】

  12. 權力的定義，http://ceiba.cc.ntu.edu.tw/demo_theo_prac/database/Power.html, 2003/5/15.

  13. Debra W. Stewart, "Women in Public Administration", Public Administration Review 1990, p.211.

  14. Lynda J. Ames (2002), "Contrarieties at Work: Women's Resistance to Bureaucracy", p38.

  15. 在1980年代此名詞在美國職場已成為普遍性的概念。其意涵描述女性與少數種族過多數目在組織中基層，以及過少數目在組織中高層。美國於1991年通過Federal Glass Ceiling Commission，評估與遏止女性與少數種族進入管理與決策層級的隱藏性障礙。取自Bud Baker, Ann Wendt ＆ William Slonaker, "An Analysis of Gender Equity in the Federal Labor Relations Career Field", Public Personnel Management Vol.31 No.4, Winter 2002, p. 559. 

  16. Joanne Martin, "Hidden Gendered Assumption in Mainstream Organizational Theory and Research", Journal Of Management Inquiry, Vol.9, No.2, June 2000, p.208.

  17. Rosemaie Tong (1989), p.2.

  18. Rosemaie Tong (1989), p.18.

  19. Carol Mueller, "Feminism and the New Women In Public Office", Women & Politics Vol.2 (3), Fall 1982, p.18.

編輯： 裴元領、方孝鼎、柯裕棻、陳惠敏（兼執行編輯）
　

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