臺灣日治時期“衛生警察”相關制度的歷史起源 白裕彬，長庚大學醫務管理學系©版權所有 【研究心得：討論性文稿】 壹、問題意識 考察台灣現代醫療制度的起源，無論是正面的宣揚者1抑或傾向負面的批評者2，都不可避免地要提到日治初期時任民政長官的後藤新平這個關鍵性人物，在其任內所奠定基礎的諸項醫療衛生規劃與舉措。雖然，在細部的日常實質操作上，後藤手下的實務官僚群如大島久滿次、祝辰巳、高木友枝等人，有較後藤本人作出影響更深遠的事務層級決策之可能。3但是無庸置疑的是，這些當時不僅在台灣、甚至在日本本土都屬於開創性質的制度擘劃，確非有一定水準的政治眼光者莫辦，而絕非那些實務型官僚所能越徂代庖者。因此，本文想要提出的問題便是，吾人是否可能透過對於後藤新平生涯前期的考察，去理解後藤除了必須兼顧自己所處的國內外政經大環境之外，他本人究竟是抱持著何種觀點與信念，在推動他在台灣的各項開創性事業。 後藤在台灣的施政，不僅依賴醫師透過其現代科學教育為武裝去治療、調查、掌握人民，從而取代其他殖民統治國家依賴教士傳播國家統治福音的功能；他更依賴密度遠較日本本島為高、職權範圍遠較日本本島為廣的警察組織去監控並驅使人民。4而這些警察組織當中也包括了為數頗眾的衛生人員，也就是本文所要討論的「衛生警察」。衛生警察的蹤跡處處可見，舉凡家屋清潔、衛生工程之設計、市場販賣、醫師與藥劑師產婆等管理取締業務、衛生宣導、海關防疫、鴉片取締、傳染病疫情通報與防治等等均為其職掌範圍，份量不可謂之不重。因此，在各項醫療衛生事務上所扮演的角色上，衛生警察也絕不遜於目前臺灣文獻中吸引眾人目光焦點的醫師們。 警察作為國家暴力的第一線執行者，本來就是國家介入私領域的重要手段，更何況主政者更希望透過這種機構主動去移風易俗，其所造成人民的怨恨不滿之情，自不殆言。而特別在台灣，現代化警察制度的建立又是伴隨在異族統治的主軸之下而誕生，因此對於衛生警察的歷史探討，採取批判觀點者不可避免的會在所謂「殖民醫學」的解釋框架中進行，討論該制度如何為殖民統治不管是意識型態上抑或物資與勞力榨取上服務等等。換言之，對於臺灣日治時期，警察在衛生事業的介入以及其所達成的成果的評價，是個具有曖昧性的尷尬難題。5然而，在「現代化」與「後殖民」兩種目前台灣史學界的主流觀點之外，是否尚有其他觀點存在的可能呢？ 貳、追溯思想源頭 透過衛生警察這種建制來監管並教育人民，當然不是後藤一人的憑空想像，但是在日本歷史上後藤可謂宣揚此等概念的第一人。早在一八七八年底，後藤即提出設置衛生警察之建言書，後來受長與專齋提攜而任職內務省衛生局照調係副長後，於一八八九年日本憲法公佈之年，又參酌Louis Pappenheim的「衛生警察制度手冊」或直接翻譯當時影響日本制憲卓著、至今猶有餘緒的德國憲法行政法學者Lorenz von Stein教授所著的「國家衛生學」（Das Gesundheitswesen），相繼出版而成「國家衛生原理」（1889）與「衛生制度論」（1890）二書。雖然後藤之 譯筆凌散、不忠於原著者頗眾，並每多摻雜其個人的意見自由發揮，然而後藤自費留學德國兩年後所草就的博士論文「日本與其他國家衛生警察與衛生行政之比較研究」中，後藤於結論時猶不忘引用von Stein教授之國家學看法，再次強調「如果沒有國家機器以其組織將各式各樣的力量與機構集結在一起，衛生制度的建立將不可能、、、這個想法不只是國家學者與行政官僚必要知曉，最重要的是跟醫療相關的從業人員與醫師更要、、、在公共生活領域中的實際秩序中將之達成。」，以強化其論點。雖然不免有挾名師偉言以自重的可能，然而von Stein教授在後藤心中的地位，自是不言可喻的了。6 傳統上，闡述衛生警察的經典鉅著，最早可以溯源自Johann Peter Frank於1779年出版的鉅著System einer vollstandigen medicinischen Polizey。其後的學者開始嘗試將Frank的醫療警察學概念學術化，其中又以萊比錫大學教授E. B. G. Hebenstreit於1791年的著作Lehrsätze der medicinischen Polizeiwissenschaft最受矚目，他認為醫療警察學是「一種科學，可以教導人們如何運用飲食與醫療方面的原則，以提昇、維持與重塑公眾的健康」。7此外維也納醫學院教授Joseph Bernd在1818年出版的Systemisches Handbuch der öffentlichen Gesundheitspflege，則提到「人民的健康是符合國家的利益的，而這可以透過良好組織的健康警察或公共健康組織而達成」。8 基於類似的思想脈絡，例如Louis Pappenheim 在他的「衛生警察制度手冊」中，也承襲霍布斯的想法，認為國家至高無上的創造力與仲裁地位，在社會發展的初始階段是必要的，而縱使有少數人的利益受到損害，基本上依然是必須要顧及大多數人的觀瞻與利益。因此整體而言，國家機構凌駕一切的強勢作為，是符合公眾利益的。警察系統在這樣的思維下，於是被賦予對於國民經濟、對於健康以及對於文化的維護（Pflege）等責任。9 衛生警察的職掌，於是不只跼限於醫藥、衛生、防疫、宣導、產婆事業、孤兒託育、婚姻、垃圾處理、下水道管理、監獄衛生、驗屍等範圍，舉凡各種食物、動物、取暖燃料、油料、金屬原料、工業原料、煙酒等等的管制與檢查，都必須由衛生警察具體掌握，可謂鉅細靡遺。許多規範，都可以從拿破崙法典找到其痕跡。而從一些地方史的結果看來，在十八世紀該類跟Frank醫療警察概念有關的規定，大量出現在1770~1789的20年之間。10 其目的則以維持人口成長、提供足夠並且有能力的醫師和醫療人員、以及維護並提昇公共衛生健康。 換言之，這是一種在德國的國家經濟理念的脈絡下所發展出來的國家統制經濟主義（Kameralismus）的作法，它承襲過去封建領主對人民生活起居負有照顧之責的一種家父長式政權模式，在上位者透過警察行使人民監護者角色的方式，成為內政上處理人民事務的一貫模式。它和重商主義有一種共同的重商主義式國家觀點，也就是在「國家的集中管制」以及在貨幣經濟的觀點下提昇該國的經濟力。在德國的大學，國家統制經濟論作為一種重商主義與警察行政學混合的特殊型態，可以從十八世紀德國大學中教授國家統制經濟論相關的教職設置數量持續增加的趨勢上看出。11 但是在西歐諸國，尤其是英國和荷蘭，由於其市民階層發展出來的長距離大規模的貿易網絡，以及基於私有財產累積逐步成形的工業資本主義，都比德意志的發展要早。因此他們的國家行政學也就和德意志的強調方向有所不同，朝向自由主義與法治國的經濟學與國家學理論發展。直到十八世紀末期，自由主義、法治國思想、立憲主義等新思維，才開始被引介到德意志，在緩慢的過程中逐漸將舊式包山包海的警察行政概念，縮小到視其為一種輔助性的機構，其國家行為旨在維護法律的有效以及保障人民的安全。 作為憲法與財政學學者的Lorenz von Stein教授，在他的「國家衛生學」中，對於衛生警察在國家行政系統中的地位評估，一如他觀察警察系統的完備在專制王權興起與演進過程中所扮演的角色一般。雖然他也是由國民經濟或國家經濟的觀點出發的，但是在組織型態方面，von Stein教授則顯然受到德國教會對於國家抗爭的思潮影響，相信衛生制度如果進行「社會管理」，也就是較大程度地依賴人民自治行政，避免國家機器的直接介入，將能夠使社會保有有更大的活力。在這些看法上，von Stein教授和同時期的社會學大師Emile Durkheim在面對社會如何才能進行「有機」連結的問題上所提出的答案，可謂驚人的類似，12而這也可以視為進展迅速的生物學相關的概念，在當時如何滲透到其他各個學科的例證。 後藤雖然心儀von Stein教授包括「自治行政」在內的若干想法，13並高舉所謂的「生物學的原理」為其施政哲學，然而後藤之著眼點與憲法學者的終極關懷，畢竟有相當程度的出入。日治初期，不僅總督府財政捉襟見肘，極度仰賴日本國庫之支撐，亟須整合民間力量為其施政之手臂；而臺灣人民的一般教育水準偏低，缺乏專業團體的生存空間，社會組織以家族鄉黨為主幹，也缺乏實施「自我管理」的客觀社會基礎。因此後藤在臺灣的基層行政，在所謂「遵循舊慣」與所謂「自治」的原則下，納編傳統民間組織保甲制度，經由整頓警察－保甲制度，形成相當強而有力的行政監控體系，而總督府其後的防疫衛生工作也大抵在衛生組合等等組織運作下展開。14 但是其治下的自治組織多為行政單位所組織而成，在自主性並不強，和早期日本衛生行政中所談及之「社會自治」與von Stein教授所談及之「自我管理」，自不可同日而語。15 因此，在自治組織成員能力通常不足、自治組織決策權與執行權常掌握在少數日人手中，而衛生警察又大幅擴權的情況下，臺灣的衛生警察所呈現出來的面貌，較類似Pappenheim的衛生警察概念，而終究和von Stein教授的理想差距較大。 由此觀之，由後藤的翻譯工作與著作的思考脈絡，試圖去全盤瞭解後藤的政策固然有其局限，而須參照後藤所處之政治大環境（例如後藤所代表的『漸進式同化政策』派何以能在治台方針的政治鬥爭中勝出）作綜合判斷；然而，對於衛生警察概念的歷史考察，仍有助於吾人對於衛生警察作為國家機器之一環所能發揮的功能有所體認，進一步研討日治時期衛生警察不僅對於身體健康與環境清潔有所作用，也有其作為國家統制經濟的一面，更有其透過國家的暴力獨佔而使人民內化種種規範的文化改造面向，而不至於囿於單一線索的後殖民論述中。 參、在「現代化」與「後殖民」之外 － 代結語 臺灣歷經日治時期總督府數十年的「警察國家」的統治之後，不僅臺灣的物質環境日新月異，臺灣人的行為也受到相當的制約，而不知不覺中呈現了與中國大陸相當不同的精神風貌。由後來日人與臺人至東北與華中華南各地的旅遊記錄或書簡中所呈現的對照，以及戰後中國接收部隊人員與臺灣人民接觸時彼此所受到的文化衝擊，都驗證了社會學家Nobert Elias討論文明化的進程時所談到的歷史經驗。文明化的過程和政權締造（state-building）的過程中國家機器對於暴力行使的壟斷習習相關，這促使人們採取較為精緻的語言行為去表現自己的社會位階，學習模仿在上位者的舉止禮儀，並且將各種外在的規範內化成為生活習慣。因此，衛生警察的強制推行政令固然引起部份人士的反抗或不滿，衛生警察的規範也加強了日本人用以歧視臺灣人並用以正當化自己民族優越感的所謂理論基礎，但是最終它也不經意地促成了台灣文化風貌的蛻變。這方面的論述，還有待更進一步的整理第一手資料以求其完備，然而這個觀點，應該可以提供吾人除了現代化的正面宣揚與後殖民論述的批判立場之外，一些更豐富的歷史觀點。 參考文獻 李若文（2001）「日治時代的小梅庄（1920-1934）－街庄行政與地方自治的個案研究」，「國科會臺灣史專題研究計劃成果發表」研討會論文。台北：中研院臺史所籌備處，2001.6.28~29 范燕秋（1998）新醫學在臺灣的實踐（1898-1906）－ 從後藤新平的《國家衛生學原理》談起，《新史學》，9(3): 49-86 范燕秋（2001）日本帝國發展下殖民地臺灣的人種衛生（1895-1945）。政治大學歷史學系博士論文。 許錫慶（2000）「明治時期台灣總督府中央衛生行政組織之變革」，收於臺灣省文獻委員會編，《臺灣文獻史料整理研究學術研討會論文集》 ，頁163-199。 黃昭堂（1994）台灣總督府。台北：前衛出版社。 楊碧川（1994）後藤新平傳 : 台灣現代化奠基者。臺北: 克寧出版社。 劉士永（1999）「一九三零年代以前日治時期臺灣醫學的特質」，《臺灣史研究》 4(1)：97-145 劉士永（2001）「清潔、衛生與保健－日治時期臺灣社會公共衛生觀念之轉變」，《臺灣史研究》 8(1)：41-88 蔡慧玉（1998）「一九三零年代臺灣基層行政的空間結構分析」，《臺灣史研究》5(2)  Durkheim, E（1986）: On Politics and the State. Translated by Anthony Giddens. Cambridge: Polity Press  Elias, N. （1976）Über den Prozeß der Zivilisation. Frankfurt/M.: Suhrkamp Gotoh, S.（1891）Vergleichende Darstellung der Medizinalpolizei und Medizinalverwaltung in Japan und anderen Staaten. Dissertation, Kgl. Bayer. Ludwig-Maximilians-Universität zu München. Pappenheim, L. （1868, zweite Auflage）Handbuch der Sanitäts-Polizei. Berlin: Verlag von August Hirschwald Rosen, G. (1974) From Medical Police to Social Medicine. Essays on the History of Health Care. New York: Science History Publications Schwartz, F.-W. (1973) Idee und Konzeption der frühen territorialsstaatlichen Gesundheitspflege in Deutschland (Medizinische Polizei) in der ärytlichen und staatswissenschaftlichen Fachliteratur des 16-18 Jahrhunderts. Dissertation, Universität Frankfurt/M Stein, L. von （1882）Das Gesundheitswesen. (Erstes Hauptgebiet, zweiter Teil der Inneren Verwaltungslehre). Stuttgart: Verlag der T. B. 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